导语

日前，福建省漳州市长泰区发布通告，决定从 2023 年秋季学期开始推行高中免费工程，免费范围包括在该区学校就读的高中生，免费项目为高中学费，标准为每生每学期 600 元、全年 1200 元。除长泰区以外，此前已有不少地区出台过类似政策。那么，九年义务教育背景下，越来越多地区实行高中免费教育的目的何在，是否意味着义务教育即将迈入高中阶段？

01 先后多地官宣，高中免费已非个例

实际上，高中免学费的做法长泰区并非首例。同样在福建省，福州市的马尾区、长乐区、鼓楼区，晋江市及福清市等地已先后实行公办高中免费教育政策。其中，马尾区率先于 2010 年在全省实行高中免费教育；次年秋季，长乐区开始推行高中免学费政策；2012 年，晋江市也开始实行公办高中免学费；福清市则于 2015 年正式实施公办普通高中教育免学费政策。

而在全国范围内，高中教育免收学费的政策最早可以追溯至 2007 年。2007 年秋季，广东省珠海市开始对本市户籍的中小学生实行十二年免费教育，明确高中阶段无需缴纳学费，这一举措当时在广东省乃至全国都属首例。同样在 2007 年秋季，陕西省吴起县开始实行“五免一补”政策，其中就包含减免高中学费等五项费用免收事宜，同时规定每人每学期可享受 180 元的生活补贴。

2008 年，河北省迁安市和宁波市鄞州区开始免除高中学费。此后，河南、甘肃、贵州、新疆、云南、江西等省份的部分市县也开始跟进。其中河南新郑、济源、宝丰、孟州等部分市县先后实施了高中免费政策；江西的德兴市、湖口县，以及萍乡市等地目前已经实现高中免学费；新疆、云南两地则分别在南疆及迪庆、怒江等地区实施 14 年免费教育。

另据中国新闻周刊不完全统计，截至目前，已有陕西、内蒙古、西藏、青海四个省份实现了高中免费教育政策覆盖。内蒙古自治区于 2012 年对高中阶段的所有学生全面实施“两免”政策（免收学费及教材费用），成为全国首个在省级行政区范围内实现 12 年免费教育的省份。西藏自治区同样从 2012 年开始全面实现 15 年免费教育，即学前 3 年、小学 6 年、初中 3 年和高中 3 年全免费。

2016 年，陕西省全面实施 13 年免费教育，包括学前 1 年、小学和初中 9 年以及高中 3 年。同年，西藏又在 15 年免费教育的基础上，继续加大补贴力度，提出按照年生均重点高中 1840 元、非重点高中 1240 元、中等职业学校 3300 元的标准给予免费教育补助。

综合上述地区具体政策条例，目前实施高中免费的地区基本都已免除学费为主，此次长泰区也明确，学生应缴纳的住宿、伙食、校服、课本作业本等费用不纳入免费范围。但也有部分地区免除了住宿费、教材费、取暖费等其他学杂费用。

02 财政支出压力下，高中免费的现实意义

仅从学生入学成本看，高中免费教育政策的推出，无疑很大程度上减轻了当地贫困家庭学生、农村学生上普通高中的负担。但与此同时，对地方财政支出而言也是一项挑战。以 2008 年的河北省迁安市为例，当时迁安市大约有 2.8 万名高中生，根据免费执行标准推算，那么市财政需为此每年投入约 2600 万元。

面对如此大的财政开销，尤其又是在国家九年义务教育方针背景下，为何仍有地区推出类似政策。据长泰区教育局表示，实施高中教育免学费政策并非心血来潮，而是有其现实考量。近年来，长泰经济社会快速发展，民营经济作为全区经济发展的生力军，占全区财政收入超 60%，外来务工人员占长泰人口近三分之一。让外来务工人员随迁子女进得来、留得住、学得好，让广大群众充分享受优质的教育资源、优越的营商环境，是实施免费政策的初衷。

如果说，上述原因可能来源于长泰区自身发展进程中的个性一面，那么经济发展相对不均所导致的生源流失问题，则是多数地区推出高中免费政策的共性一面。相关数据显示，去年长泰区中考人数大约为 2100 人，而高中招生总人数仅有 860 余人，其中流失学生中有近两百人去了漳州一中和 3 所民办高中，生源流失情况还是比较明显的。

随着城市教育资源的不断优化和发展，越来越多的优秀学生选择离开农村地区，进入城市寻求更好的教育和发展已是不争事实，尤其对许多中西部地区而言更是如此。2021 年 12 月，教育部等九部门印发《“十四五”县域普通高中发展提升行动计划》，明确指出坚决杜绝违规跨区域掐尖招生，防止县中生源过度流失。相关负责人也表示，优质生源流失问题是近年来县域普通高中面临的普遍问题，也是“十四五”公共服务规划特别关注的问题。

可见，生源流失问题已经引起国家高度重视，各地所推出的高中免费政策更像是一种生源回流倒逼机制。21 世纪教育研究院副院长熊丙奇也表示，“作为相对落后地区，居民收入不高，贫困学生居多，教育支出也占了很大的比重，因此从推进民生工程来讲，选择免费教育是一个很大的抓手。”

例如在实施高中阶段免费教育之前，新疆南疆地区“初升高”的升学率远低于全区水平，很多毕业生因不能升学而提前进入社会，对当地发展和稳定造成不利影响。全面实行高中阶段免费教育后，当地升学率则有了显著提升。

03 免费≠义务，普遍开展尚需观察

既然免学费政策使更多困难家庭负担得起高中教育，推动了高中教育市场的扩大与发展，促进了教育公平和社会稳定，那么其有无在全国范围内普遍开展，甚至纳入到义务教育范畴的可能呢？遗憾的是，就目前情况而言其尚不具备成熟条件。

首先，从财政支出角度分析，今年 7 月，教育部发布的《2022 年全国教育事业发展统计公报》显示，目前全国共有普通高中 1.50 万所，比上一年增加 441 所，增长 3.02%。普通高中招生 947.54 万人，比上年增加 42.59 万人，增长 4.71%。此外，全国共有中等职业学校 7201 所。学校基数如此大的情况下，要想在全国范围内实现高中免费教育全覆盖，对国家财政支出是一项巨大的挑战。

更重要的是，发展普通高中的主要任务是提高人才选拔质量。全部免费后，如果国家财政拨款不能填补上免费的差额，那么势必会挤占对高中办学的投入，反而影响高中教育质量。因此，普遍开展前须清楚实施免费高中教育的本质是什么、所需经费空缺能否得到弥补、是否会变相影响对其他教育资源的投入等等一系列问题。如果因免费政策而挤占对高中师资建设的投入，那无疑是捡了芝麻丢了西瓜。

再从九年义务教育这项基本国策出发，虽然将高中教育纳入义务教育的呼声早已有之。但当前，尚不具备把高中阶段教育纳入义务教育的条件。浙江大学教育学院教授吴华表示，个别地方实施高中教育免费，通过当地财政努力和中央增加转移支付，应该可以办到。但倘若要在全国推行，目前条件尚不够成熟。

针对这些呼声，教育部基础教育司负责人也曾回应表示，“现阶段不可能将九年义务教育升级为十二年制”。具体而言，高中阶段教育的主要任务是加快普及步伐，满足初中毕业生接受高中教育的需要，其本质还是一种选拔性教育，延续数年的中考便是最直观的体现。且根据我国当前国情，主要任务还是以办好九年义务阶段教育为核心。

一些业内人士也认为，免费教育应该量力而行，尤其在涉及扩大义务教育年限的问题上更应慎重。很多人把义务教育理解为免费、普惠教育，但却忽视了义务教育还有强制、均衡的要求。义务教育带有强制性，对政府部门来说，是强制义务，需要履行对教育的投入保障责任。但目前我国高中阶段教育投入保障机制有待完善，如果贸然将高中阶段教育纳入义务教育体系，强制学生入学，可能引发一系列管理和社会问题。